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基层法治在社会治理中的融合机制研究
来源: 编辑:理论科 日期:2018-11-30

 内容提要:推进社会治理的法治化进程是社会发展的必然要求,当前还处于摸索前进的初步阶段。本文以社会治理法治建设的基本理论研究为依托,从理论层面进行深入剖析,并对现代治理法治化进程中的困境显现进行多维度分析,探寻基层法治与社会治理的多元融合机制。同时,结合C县“刑民合一”审判模式的实践探索,来寻求基层法治在社会治理中的作用分析及未来趋势。

 

党的十九大报告指出:“要加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体系,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”从国家顶层设计,对社会治理提出了具体的目标导向,要求加强和创新社会治理模式,强化法治在社会治理中的作用效能,不断推进社会治理的法治化进程,以打造共建共治共享的社会治理格局,维护社会稳定。

一、社会治理法治建设的基本理论研究

完善社会治理体系的法治化建设是深化治理模式改革的根本路径,也是构建现代治理体系的必然要求。在推进社会治理法治化的进程中,需要进一步确立基层治理的法治基础与内涵,梳理社会治理和法治建设的内在关联,并绘制出两者之间良性互动的坐向标,这是不断推进社会治理法治化的核心与支撑。  

(一)社会治理法治建设的基本内涵

社会治理法治建设,顾名思义,就是利用法治思维、法治方式推进社会治理的现代会进程,这一概念早在“商鞅”时期就有初步的雏形显现,商鞅作为我国法治理念的开创者与推动者,在其政治生涯中,旨在实践法治理论,并将其复制推广。尽管在实践过程中,一味以强力推行实施,带来了一定的社会负面影响,但仍然不能磨灭商鞅对我国法治建设的突出贡献,是我国社会治理法治建设的起源。

在之后的社会进程中,由于社会性质的变化,社会治理的模式发生了巨大转变,凸显出不少社会治理的弊端与局限性。但不能否认,社会治理的法治化进程总体还是处于不断前进的过程中,两者之间的关系也愈发紧密。而“法治”作为社会主义核心价值观的重要内容,是将法学与社会学有机融合的一次尝试,无论是从国家的顶层设计还是在基层的实践探索,都充分体现了法治在社会治理中的重要作用。要实现社会治理法治化,“法治”是手段,“治理”是目标,利用法治建设推进社会治理,不断完善社会治理的法治体系建设仍然是当前乃至今后很长一段时期的重点内容。

(二)社会治理法治建设的维度特点

1、普遍性。社会治理法治化的核心内涵就是在于用法律至上的理念,来突破社会治理中的各类难题,使社会治理有法可依、有法必依,用法治来巩固社会治理的成效,总而言之,就是要将法治贯穿于社会治理的各个方面,成为社会治理的屏障。所以说,社会治理的法治建设并不拘泥于某一区域,也不局限于某一特定群体,它是具有普遍存在的意义。而我国长期致力于推行普法教育,就是充分把握法治建设的普遍性特点,以此来提高全民的法治意识,加强公民的法治思维,实现法治政府、法治社会的正向目标。

2、稳定性。法律作为实现国家的手段之一,上至国家宪法,下至政府规章,与封建社会“朝令夕改”的政策完全不同,具有一定的权威性与稳定性。只有在一个相对稳定的律法框架内,公民参与社会治理的主动性才得以保障,公民的监督权力也得以落实,才能在最大程度上保障社会治理成效,促进社会和谐。

3、双向性。推行社会治理法治化,并不是把法律当做政府管理公民的武器,把政府与公民,社会与公民呈现割裂的态势。法治化是具有双向性的,它既包含了社会对公民的有效约束与管理,也是公民对自我、他人、对政府、对社会的监督途径,只有充分发挥法治建设的双向作用,才能保障社会治理成效的最大化。

(三)社会治理与法治建设的价值衔接

“社会管理”到“社会治理”,这是社会制度的改革与转型,而法治作为国家治理的基本形式,是社会治理的基石,也是实现社会治理现代会的必要前提。在依法治国的大背景下,社会治理的法治建设是一个宽泛的大概念,只有充分发挥法律稳定性、可参考性的特点,切实利用法治手段解决社会矛盾,化解社会危机,采取规范透明的执法手段和公平公正的司法模式,才能平衡各种复杂关系共同作用下的社会生态,从而形成一套规范有序的社会治理模式。公民对于公平正义的追求日渐清晰,对于社会治理的挑战也随之接踵而至,而法治化既是公平正义的制度基础,也是社会治理的制度保障,有效把握两者之间的关系衔接,立足社会治理的实际情况,对法治化制度不断创新完善,才能真正实现社会的和谐稳定,满足当代社会对于基层治理层面的价值诉求。

二、现代社会治理法治化进程中的困境显现

随着社会的快速发展,传统的熟人社会的治理模式已经无法适应新时期的社会秩序,社会治理处于改革转型的关键时期,而其中推进社会治理的法治化进程无疑是重要路径之一。就实践而言,近年来各级政府都针对社会治理法治化建设进行了多种主题的模式探索,也总结出了一套治理方式。但是,随着社会治理的不断推进,法治化进程也面临了诸多阻碍与急需解决的问题,显现出不容忽视的困境局面。

(一)公民意识淡薄,法治基础不牢固

尽管推进法治化建设并不是一个全新的概念,全民普法教育也已经开展多年,得到了各级政府的广泛关注与重视,经过长期的努力,我国公民的法治意识较新中国成立之初已有了明显的提升,“新法治十六字方针”中还首次将“全民守法”列入其中,充分强调了公民守法的主体地位和意义。但纵观社会本级,尤其是在我国基层社会,我们不得不承认,当前群众的法治意识还处于初级阶段,法治思维还不够充分,法治资源与建设处于不平衡状态,各区域之间普法进程与成效也存在着较大差异。

而公民法治意识作为推进社会法治建设进程的基石,与法治建设的进程与成效息息相关,公民法治意识的淡薄会直接影响公民作为社会主体的作用发挥。在实际推进过程中,由于思想上的不重视,导致公民助力法治建设进程的主动性降低,积极参与社会法治建设的能动性弱化。同时,由于公民对于法治知识认知上的空白,或者一知半解,认识不够充分,对于法治建设容易存在误区,不仅不能给法治建设带来正面影响,还容易在实际推进过程中带来不少外在阻力,难以形成具有凝聚力的社会认同感,影响法治进程。

(二)手段拘于形式,整体架构不清晰

在推进法治化建设的实际进程中,往往采用刚性的治理方式,即发现问题后,由行政部门采取措施进行强制性处理,也就是我们常说的“事后救火”类型,未能突出群众的问题需求导向,容易给群众造成不好的治理印象,也不利于社会治理模式的整体推进。而在前期的预防体系中,缺乏一套系统全面的方案,对可能出现的社会法治问题缺少预判,整体架构流程模式,忽视了前期预防的重要性与必要性,容易给工作带来滞后影响。

    同时,在具体的实践中,各地方都偏重政府机构主管治理模式, 而忽视了群众作为社会主体的自治作用。要构建符合社会发展规律和满足实际需求的现代化社会治理体系,很重要的因素就是要切实发挥主体的主观能动作用,不断强化主体的责任与推行路径,打造政府与公民的双向互动管理模式,从而实现平稳有序的社会环境。另一方面,对于社会组织的作用发挥还不够深入,社会组织与政府机构性质不同,功能划分大多处于互补的状态,但大多数时间,会忽视了社会组织作为社会的重要组织机构的作用发挥,使社会组织在社会治理逐渐呈现边缘化状态。

(三)基层法治滞后,作用发挥不明显

通过对社会治理现状的调查发现,当前社会治理已经进入了一个新的矛盾区,逐渐呈现出两极分化的状态,且随着城市现代化的发展,差距有愈来愈大的趋势。一般来说,在现代化城市,基础设施完善,制度设计合理,公民素质偏高,加上政府投入、社会资源的长期倾斜,社会治理的法治化进程并不难以实现,遇到的阻力也相对较小。

但在基层社会,尤其是传统农村社会,由于长期处于熟人社会,家族宗教影响深厚,传统治理方式混乱,“人治”因素长期据于主导地位,“一言堂”现象普遍存在,导致了农村“信访”事件频发,甚至恶化为公共群体事件,极度不利于农村社会的长期稳定发展,也不符合我国“法治国家”的顶层定位。当前,村民对于“法治”的呼声日渐升高,但受各种因素的影响,我们可以发现,目前农村社会的法治进程还是处于起步阶段,面临着各种挑战,基层综合治理机构不完善,传统社会的遗留问题还没有完全根除,基层法治对于农村建设的效果还未完全显现,可以说,村民对于社会治理日益增长的法治需求同当前还较为落后单一的治理模式还存在着较大差距。

三、法治建设:现代社会治理的多元融合路径选择

不断创新社会治理模式,是社会发展的需要,也是维护社会和谐稳定的必然结果,而法治无疑是最能推动社会治理的手段之一,在当前社会主体不断丰富,社会形势复杂多变的前提下,各项治理手段都将依托法律得以实现,一旦脱离法治的框架,则容易出现混乱复杂的局面,不利于社会的和谐稳定。而现代化治理模式,就是基于法律的内核本质,在尊重社会治理主体不断丰富的前提下,以法治平台为支撑,探寻现代社会治理与法治建设的多元融合路径,进一步加强社会治理法治化的实现进程。

(一)弘扬法治精神,培育公民法治信仰

在推进社会治理法治化的进程中,公民的法治意识是基础,直接影响着法治建设的进程与成效,要更加注重源头把控,从源头上铺厚基石,强化公民的法治思维。一是依托现有的基层服务设施,多维度弘扬法治精神。在公民法治意识薄弱的农村,要充分利用文化礼堂、党建服务中心等基层服务平台,以“社会主义核心价值观”为导向,通过氛围营造、集中宣讲、活动开展等手段,强化公民的法治意识,培育公民的法治信仰,引导人们养成良好的道德品质,发挥道德的的教化作用,将法治束缚升华为一种公民的内在行为自觉,从而实现“法治”与“德治”的有效融合。二是拓宽法治意识培育的主体范围,多层次宣扬法治精神。法治建设并不是一人一力、一方一位的事情,也不是某一特定群体的固有领域,在推进过程中要不断拓宽宣扬法治精神的主体范围,以“六进”为抓手,结合基层普法教育,将法治意识培育作为一项重点实事工程,实现法治精神零空白、无死角。三是创新法治理念培育方式,多形式开展法治活动。为进一步提升法治意识的培育效果,要根据不同群体的特点进行分类施策,将法治知识推广与当地实际情况相结合,以群众喜闻乐见的形式宣传法治精神,使法治精神培育贴近群众生活,联系法治实际,真正做到“入耳、入眼、入脑、入心”,形成具有现实意义的法治思维培育体系。

(二)完善法治体系,打造综合法治平台

为进一步提升法治建设成效,规范基层综合法治管理平台,需要摸索建立多位一体的综合法治体系,以综合治理不断拓宽法治建设路径。一是将事后救火提升至事前预防。当前基层法治建设的前置预防功能弱化,大多数采取事后救火的善后模式,容易错过事件处理的黄金时间,不利于基层矛盾的及时化解。要建立矛盾纠结排查、重大事项报告、遗留问题处置等多种预防机制,并逐渐推行社会稳定的风险评估,形成详细的评估报告,并将评估结论进行深化合理利用,着眼于影响社会稳定的突出问题,依法协商特殊群体的需求,对法治进程中的薄弱环节进行及时跟踪强化,形成综合施策的法治新格局。二是将经验管理升化为制度建设。在推进基层治理法治化的进程中,需要谨防经验办事的套路治理,要对基层综合法治的各方面进行制度规范,形成一套系统完整的治理体系。尤其针对基层服务平台的职能与定位要进行制度规范,相关的分工责任要明确到人,落实到位,避免出现“名存实亡”的形式载体,不断夯实基层社会综合治理的实践基础。三是将人为考量上升为量化督查。要对社会治理的综合成效进行实时监督,就要改变以往熟人社会的人为考量模式,要针对治理成效制定合理的督查方案,讳忌出现“只有过程,没有结果;只有制度,没有落实”的尴尬局面。针对基层社会治理法治化的目标任务,要对治理过程与结果进行实时跟踪,并细化考核方案,量化考核结果,以达到监督激励的效果。

(三)培育社会主体,构建多方联治模式

要全面实现社会治理的法治化,除了要充分发挥公民作为社会主体的作用之外,还需要积极挖掘和培育其他社会主体,将其融入到法治化进程中。社会组织作为推动社会发展的重要力量,在法治化进程中还处于边缘化的状态,社会组织的数量不多,力量也不充足,难以形成规模的社会组织合力。要积极建立社会组织的建设与培育机制,从审批到建立到监管,实现一条龙的政府服务。通过制定社会组织参与社会治理的目标方案,实行“标准准入”原则,对社会组织进行制度规范,为社会组织参与社会治理构建制度化的顺畅通道,发挥社会组织的“枢纽”作用。

同时,要充分利用社会法律援助机构,优化法律服务的资源配置,发挥多重主体的作用合力,形成多方联治的新模式。在具体的推进过程中,要坚持以“法治”为主线,“德治”为依托,以法治化的标准来进行社会治理成效的验收,以良好的社会秩序保障社会治理的有效推进,在法治的基础上搭建社会治理的平台,从而形成在法治的轨道内实现社会治理的目标。

四、C县“刑民合一”审判模式对社会治理影响的实证分析

为进一步推动社会工作创新,促进纠纷一站式化解,维护社会的和谐稳定,C县人民法院探索建立交通巡回法庭创立的“刑民合一”审判模式,同时处理涉道路交通刑事犯罪和民事赔偿案件,充分利用联合排查调处矛盾纠纷,推进交通事故纠纷多元解决机制建设,用法律手段化解社会治理中出现的信访多、纠纷多的不稳定因素,实现了无信访、无投诉、无改判的“三无”目标,取得良好法律效果和社会效果。

(一)“刑民合一”审判模式的主要举措

一是刑民一体,集中审理。专门从刑庭、民庭抽调熟练掌握和运用刑事和民事法律的法官,充实到交通巡回法庭。对由同一交通事故引发的刑事追责和民事赔偿诉讼,采取“两案合一”办法,即由同一法官集中审理,通过刑、民两案互动,快速落实民事赔偿,最大程度保护受害人合法权益。目前,该院交通巡回法庭负责集中审理交通肇事、危险驾驶及其他与道路交通行为有关的刑事犯罪案件;交通事故民事侵权及其他与道路交通行为有关的民事侵权案件。

二是合理引导,减轻诉累。对同一起交通事故引发的民事、刑事案件,加强诉讼指导,切实减轻当事人诉累。先收到刑事诉讼的,由法官立即通知被害方。若赔偿涉及商业险,引导被害方走民事诉讼途径,交强险、商业险、被告赔偿一并处理;若不涉及商业险,则引导被害方走附带民事诉讼途径,降低诉讼成本。先受理民事诉讼的,法官先了解案件进度和基本事实情况,本着民事赔偿影响被告人量刑、被告人量刑之前是民事赔偿最佳时机的特点,合理安排民事案件庭审。

三是刑民互动,以刑促民。依托刑民案件集中审理较为便捷、沟通更为顺畅的优势,始终把受害方获得赔偿作为优先考虑,加强法律释明,加大调解力度,最大限度保障当事人合法权益。在审理民事案件过程中,穿插对刑事案件的分析说理;在处理刑事案件时,对民事纠纷释法明理,鼓励和敦促刑事被告或民事被告积极赔偿。因民事赔偿直接影响到刑事被告人的量刑,一些刑事被告人根据自身经济条件,自愿在法律规定的赔偿数额外给予受害方多些补偿,以获得受害方谅解,双方容易达成赔偿协议,且被告人多会主动履行。

四是审后配套,强化执行。一是实行双向告知制度。结案后,一方面告知原告履行期限届满后不要急于申请执行,而是先与法院取得联系,由承办法官代为催讨,后再视情况处理;另一方面告知被告务必主动履行发生法律效力的裁判文书,以免增加执行费和迟延履行利息。二是实行承办法官催付制度。只要得知当事人逾期未收到执行款,交通巡回法庭即与被告方联络,向其催促,并及时答复原告。对几次催促后仍无果的,法庭告知原告申请强制执行。三是实行审执兼顾机制。针对有些现实问题,采取劝说被告一次性当庭付清、原告降低赔偿数额等方法调解结案。四是实行统一付款制度。保险公司的理赔款或当事人的赔偿款,由保险公司与当事人约定统一汇入法院账户,再由当事人领取,起到敦促执行的作用。五是严格控制暂扣款制度。对没有拿到法院领款通知的,由交警大队保管的暂扣款一律不退。目前,该院交通巡回法庭的申请执行率仅为13.4%,自动履行到位金额近4000万元。

五是延伸职能,参与综治。交通巡回法庭在发挥“刑民一体”专业审判优势的同时,主动加强与交警、检察、司法、保险公司等单位和部门的协调配合,定期通报信息,联合调处纠纷,推进诉调衔接,形成工作合力。采取宣传典型“醉驾”、交通肇事案例、邀请代表委员旁听庭审、送法进学校进社区等方式,积极参与平安综治建设。如该院汇编的法律宣传手册《醉驾的伤痛》,向代表委员、机关单位、各界群众发送后,受到广泛好评。

(二)“刑民合一”审判模式对社会治理法治化的启示

“刑民一体”审判模式既是优化审判资源、推进工作创新的有力举措,也是维护民生权益、推动社会治理法治进程的有效尝试。法院作为法律的直接执行者,在具体工作中,深化便民措施,切实发挥法律服务平台作用。

近年来,越来越多的群众“信访不信法”,尤其是面对社会矛盾时,宁愿走信访程序,也不愿意上司法部门提出法律诉求进行维权,而这与群众日渐增长的权利意识无疑形成鲜明对比,并形成了横向的社会矛盾。究其根源,繁琐的司法程序、一定数额的诉法成本都是让公民望而却步的原因,相对而言,零成本的信访维权显得更符合群众的心理诉求和现实利益。基层社会治理是社会治理的重心和基础,“刑民合一”审判模式作为基层治理模式的创新举措,能有效融合两者之间的关系,在满足群众合理诉求的基础上,缩短司法程序流程,提高司法效率,避免了因时间拖长而带来的矛盾纠纷,影响社会稳定。

在推进社会治理法治化的进程中,做好法律修订、机制保障等法治进程的顶层设计之外,还要进行合理的下层制度设计,合理配置法治资源,提高法治效率。随着社会发展的转型升级,参与法治的主体呈现多样化的趋势,法治思想也存在层次不齐的状况,基层社会治理出现了很多新矛盾、新困境。在普法教育的基础上,更要开展多种形式的法治活动,根据不同主体的社会性质和定位,避免硬性维稳,坚持依靠法治手段促进和谐,统筹协调各方关系,在面对损害群众利益、破坏社会公平正义时,更要绝不退缩,敢于亮剑,逐步实现基层社会治理的法治化、常态化、规范化。

 

 

 

 

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